7月13日,國務院辦公廳印發《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》,對城市申報建設地鐵的地方政府預算、GDP等門檻提出了明確要求。
根據意見,城市要申報建設地鐵,需要滿足一般公共預算收入300億元以上(申報輕軌為150億元),地區生產總值3000億以上(輕軌為1500億元);市區常住人口原則上在300萬以上(輕軌為150萬);擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低於每日每公裏0.7萬人次、0.4萬人次,遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。
此外,意見還提出,舉債融資不合規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目,發展改革部門不得審批。
按照上述新標准,全國已經獲批軌道交通建設的43個城市中,有14個城市不合格。“觸紅線”的主要有4類城市(主要分布在中西部和東北):政府債務率過高、一般預算內收入不足、地區生產總值不支持、市區常住人口不達標。
事實上,“凍結”或叫停地鐵項目,這是自2017年下半年以來,基於地方債務的杠杆風險考慮,決策層重新審視我國龐大的地鐵建設規劃的結果。按此前規劃,我國地鐵裏程將在2020年達到6000公裏,相比2015年翻一番。
此前,中國經濟下行壓力加大,啟動新一輪基建投資以托底經濟,成為政策庫可選的工具之一,其中包括地鐵、高鐵、機場、地下管廊等一攬子基建。
與此同時,前幾年我國城鎮化確實很快,人口流動的主基調是往就業機會更多的大城市遷移,交通擁堵幾乎是所有城市的通病。近幾年,“堵城”榜單排在前列的,除了幾個特大城市外,多數是內地二線城市。
從推動地方發展的政策初衷上,國家是希望這些城市能借助地鐵建設,帶動區域開發,完善基礎設施投融資的自我循環機制,拉動就近城鎮化,疏導超大特大城市過分密集的人口和產業。
基於此,發改委在2015年頒布《關於加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》,明確發改委與地方政府之間在軌道項目審批中的角色,即發改委負責審核由地方政府上報的軌道交通規劃,地方政府負責具體項目審批和投融資。
正是在這樣的背景下,我國軌道交通建設進入快車道,多個城市的地鐵項目均在這一階段完成審核並進入建設期。
當然,軌道交通審批權下放至省級政府,也是基於地方舉債趨於規范的考量。
2014年開始,我國對地方債務存量進行甄別清理,摸清了底數,明確了發債是地方舉債的唯一方式,並且通過“貸改債”進行置換、限額和預算管理,隔離違規舉債。
堵住了後門,前門就可以打開了,於是就建立了國家批規劃,省級對項目負總責的模式,以調動地方積極性。
但是,在“穩增長”這面大旗下,一些地方的投資“饑渴症”開始出現爆棚。決定基建規模大小、項目上不上的地方人口、產業規劃和財政前景預判等,再次出現脫離實際超前發展的現象。
於是,不具備後續人口和產業支撐、財政家底不厚、缺乏穩定經營現金流作為還款來源的項目也開始上馬。
地鐵是最奢侈的公共設施,投入產出平衡對人口、產業和地方實力的考驗很高。今年兩會,財政部長肖捷表示,今年要開好合法合規舉債的“前門”,擬安排地方政府專項債券13500億元,比去年增加5500億元。
目前,全球大部分地鐵都處於虧損狀態,基本靠政府財政兜底來支撐城市公共交通系統。當然,政府“算大賬”,公共交通是民生屬性最強的基礎設施,公共交通的高效率自然能降低生產和生活成本,最大限度積聚人口和產業,從而反過來降低公共設施的邊際成本。
但問題是,我國人口流動空間結構上越來越失衡,少數超大和特大城市、都市圈、東部二三線城市人口吸附能力越來越強,特別是近年來“人才大戰”、“人口大戰”硝煙彌漫,人口流動越來越趨向於超大特大城市、都市圈等。若缺乏足夠的人口流入支撐,個別城市的地鐵項目將成為無本之木。
其實,內地很多二線城市,交通擁堵確實存在,但還未到地上空間無法優化,要以高成本開辟地下空間的地步。
盡管如此,部分地方政府還是不顧自身“家底”、城市人口和產業基礎,“燒錢”也要上地鐵項目。
從根本上講,這還是過度舉債謀“業績”的政績觀在作祟。盡管我國重塑地方債管理思路,如中央不救助、“誰家的孩子誰抱”、終生問責制等等,但基於“穩增長”的國家戰略,基建投資的公共品屬性,政府“兜底式”的隱性擔保預期很強烈,金融機構對地方政府項目仍然趨之若鶩,甚至不顧國家“三令五申”,借道影子銀行將資金對接到地方項目。
由此,但凡地方政府主導或推進的項目,必然存在過度舉債、做大規模的沖動。
比如,PPP模式本來是希望通過引入社會資本,降低地方債務,提高公共項目投融資和運營效率;產業引導基金本來是培育新興產業的“藥引子”;棚改及貨幣化安置本來是補上配套短板、盤活存量空間,實現惠民生與房地產良性循環的機制。但是,部分地方卻將這些政策異化為舉債撬動項目上馬的契機,這就是為何國家既要管地方債規模(限額管理),又要管投向(專項債券)的根本原因,也是去年以來,各級政府開始清理不合規的PPP項目、產業基金和棚改項目的主要動機。
叫停不合格的地鐵項目,與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴格界定棚改范圍等基本一致,都意在尋求更有質量的增長,這就要從徹底揮別燒錢上項目、舉債上項目和不顧金融風險上項目開始。
當然,一些擬規劃地鐵項目的城市,目前GDP、財政和人口這三項指標雖然不能達標,但若是這些城市大規模吸引人口和大城市外溢產業,未來也仍然有望獲得建設地鐵或者輕軌的資格。
(來源:每日經濟新聞)
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